本报记者 杜弘禹 广州报道

普通人也能参与制度创新，而且有贡献能获奖励，失败也可不被追究责任？

4月16日，广东自贸区南沙新区片区出台有关促进制度创新的试行办法，这是国内首个自贸区制度创新地方规范性文件。

这份《广州南沙开发区（自贸区南沙片区）制度创新促进试行办法》（以下简称“《办法》”）提出，鼓励包括个人在内的更多社会主体参与制度创新，并明确相应激励保障，以及建立具体化、条件化创新容错机制等；此外，重点明确制度创新基本程序，并强调以此避免重复创新、促进协同创新等。

广东自贸区挂牌满4周年，南沙片区已累计形成多达439项改革创新成果，其中36项在全国复制推广。当前在粤港澳大湾区建设的背景下，制度创新更与南沙打造“粤港澳全面合作示范区”息息相关。下一步，制度创新过程中的诸多问题和障碍如何破解？

允许制度创新试错

制度创新是自贸区核心任务，谁来创新？

过去，制度创新更多集中在政府层面，但《办法》除明确党政机关在制度创新中的职责外，还鼓励企业和社会组织结合企业或行业自身发展需要，积极开展制度创新探索和实践，大胆改革不适应新形势发展的业务模式和管理方式，并按程序推进制度创新工作，三者均为制度创新主体。《办法》还强调，任何个人有权向三者提出制度创新的意见和建议。

南沙开发区（自贸区南沙片区）创新工作局副局长刘家君表示，出台《办法》的目的是鼓励创新，因此拓展了制度创新主体的外延，鼓励更多社会主体参与制度创新。

上海财经大学自贸区研究院研究员牛志勇分析，自贸区前期许多制度创新偏向自上而下，但改革最终要解决企业和个人的问题。未来随着制度创新走向深层次和系统化，必须更精准对接基层需求。

对创新失败风险的担忧，在一定程度上产生着制约效应，南沙有何对策？

首先，明确了一系列激励保障措施，包括将对制度创新作出突出贡献的单位和个人予以奖励，探索建立创新成果知识产权保护激励机制，以及将创新成果评选评定与党政机关年度绩效考核挂钩等。

更为重要的是，要建立制度创新“容错机制”，对制度创新未能实现预期目标，但符合国家确定改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的，免追究相关责任。并且强调容错免责要具体化、条件化，借此真正减免创新主体因创新承受的不当压力。

毕马威企业咨询（中国）有限公司合伙人杨彬认为，这将为参与制度创新的企业和个人提供有力保障。合理界定创新失败和违法违规，不仅有利于催生更多制度创新探索，也有利于现有创新成果进一步优化。

“我们都不希望出错、犯错，但制度创新应该允许试错。”牛志勇认为，未来制度创新将不断深入推进，难度也不可避免增加，需要及时从激励和保障上构建并提供一个支撑探索的环境。

优化营商环境是核心

未来随着制度创新难度和复杂程度的提高，如何有效统筹将是问题。对此，《办法》明确了制度创新工作的职责分工和基本程序，谋求实现规范管理。

按照南沙的思路，今后一项制度创新大致需经过创新登记、组织实施、评定评估、总结推广等基本程序。

创新主体可主动将创新事项报送统筹部门登记，后者提出制度创新系统集成建议，并引导促进创新资源精准投放，协调解决困难和问题并推动创新。制度创新过程中，创新主体还需对创新事项的可行性、预期效果和风险进行调查论证，并及时修订，防止偏差。随后，这一制度创新事项还需在第三方评估过程中持续深化，最终形成可复制可推广政策制度建议。

刘家君说，上述基本流程是制度创新工作的重点，之所以对其进行规范，尤其创新性地将登记环节也纳入基本程序，主要是为避免碎片化创新和重复创新，以及促进协同创新。

杨彬认为，强化规范管理有利于整合各创新主体的力量、资源，推动全面深化改革。

牛志勇表示，一直以来评价制度创新是个难题，南沙的探索将弥补这一空白。

《办法》还提出创新事项需要突破现行法律法规、规章的，并且在法律法规、规章修改或者废止之前，相关职能部门应积极推动向上级争取相关法律法规、规章在南沙暂停实施，或在有关部门的授权下通过规范性文件或地方立法等方式在南沙先行先试。

在《办法》的支撑下，加速营商环境优化成为南沙制度创新核心落脚点，而在粤港澳大湾区建设背景下，探索与港澳规则衔接，则是当前重中之重。

这从此番南沙公布的2019年最新落地“十大制度创新成果”中便可窥一二，比如落地全球首个“香港+保税港区”飞机跨境转租赁项目，首创对接港澳的社会服务令检察制度，打造全国领先的“零跑动+即刻办”政务服务模式，首创“交地即开工”项目审批新模式等。

“南沙要打造成大湾区创新之城、机遇之城，加快建设粤港澳全面合作示范区。”刘家君说。（编辑：李博）