2019年田园综合体试点详解（七立,九拒,六建,三扶,五用）

一诺农旅规划 2019-05-06 09:24:57

文章来源：https://www.toutiao.com/i6687718907924447752/

田园综合体”被写入了中央1号文件，其出发点是主张以一种可以让企业参与、带有商业模式的顶层设计、城市元素与乡村结合、多方共建的“开发”方式，创新城乡发展，形成产业变革、带来社会发展，重塑中国乡村的美丽田园、美丽乡村！

乡村振兴是一个系统工程，2019年的整个乡村振兴的重要载体是田园综合体，因为它伴随着我们2020年到2022年的整个脱贫攻坚的关键年。所以，各地如有田园综合体已经在实施的，请一定记住，重视由县到市、到省，再到国家的田园综合体的申报工作。这次申报工作，是由原来的审批制转成了报建制，今年是国家农村农业部将对田园综合体，整个进行重点关注、重点扶持的年度。请各位乡村振兴的同仁们予以充分重视。

七大试点立项条件

1、功能定位准确：围绕有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的乡村和产业，按照农田田园化、产业融合化、城乡一体化的发展路径，以自然村落、特色片区为开发单元，全域统筹开发，全面完善基础设施。突出农业为基础的产业融合、辐射带动等主体功能，具备循环农业、创意农业、农事体验一体化发展的基础和前景。明确农村集体组织在建设田园综合体中的功能定位，充分发挥其在开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。

2、基础条件较优：区域范围内农业基础设施较为完备，农村特色优势产业基础较好。区位条件优越，核心区集中连片，发展潜力较大；已自筹资金投入较大且有持续投入能力，建设规划能积极引入先进生产要素和社会资本，发展思路清晰；农民合作组织比较健全，规模经营显著，龙头企业带动力强，与村集体组织、农民及农民合作社建立了比较密切的利益联结机制。

3、生态环境良好：能落实绿色发展理念，保留青山绿水，积极推进山水田林湖整体保护、综合治理，践行看得见山、望得到水、记得住乡愁的生产生活方式。农业清洁生产基础较好，农业环境突出问题得到有效治理。

4、政府措施有力：地方政府积极性高，在用地保障、财政扶持、金融服务、科技创新应用、人才支撑等方面有明确举措，水、电、路、网络等基础设施完备。建设主体清晰，管理方式创新，搭建了政府引导、市场主导的建设格局。积极在田园综合体建设用地保障机制等方面作出探索，为产业发展和田园综合体建设提供条件。

5、投融资机制明确：积极创新财政投入使用方式，探索推广政府和社会资本合作，综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等，撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。鼓励各类金融机构加大金融支持田园综合体建设力度，积极统筹各渠道支农资金支持田园综合体建设。严控政府债务风险和村级组织债务风险，不新增债务负担。

6、运行管理顺畅：根据当地主导产业规划和新型经营主体发展培育水平，因地制宜探索田园综合体的建设模式和运营管理模式。可采取村集体组织、合作组织、龙头企业等共同参与建设田园综合体，盘活存量资源、调动各方积极性，通过创新机制激发田园综合体建设和运行内生动力。

7、带动作用显著：以农村集体组织、农民合作社为主要载体，组织引导农民参与建设管理，保障原住农民的参与权和受益权，实现田园综合体的共建共享。通过构建股份合作、财政资金股权量化等模式，创新农民利益共享机制，让农民分享产业增值收益。

九类不予受理的情况

不予立项的九类情况

1、未突出以农为本

2、项目布局和业态发展上与农业未能有机融合

3、以非农业产业为主导产业；

4、不符合产业发展政策；

5、资源环境承载能力较差；

6、违反国家土地管理使用相关法律法规，违规进行房地产开发和私人庄园会所建设；

7、乡、村举债搞建设；

8、存在大拆大建、盲目铺摊子等情况。

六大重点建设内容

围绕田园综合体的建设目标和功能定位，田园综合体试点要重点抓好生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系、运行体系等六大支撑体系建设。

①、夯实基础，完善生产体系发展条件

要按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，集中连片开展高标准农田建设，加强田园综合体区域内“田园+农村”基础设施建设，整合资金完善供电、通信、污水垃圾处理、游客集散、公共服务等配套设施条件。

②、突出特色，打造涉农产业体系发展平台

立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等比较优势，围绕田园资源和农业特色，做大做强传统特色优势主导产业，推动土地规模化利用和三产融合发展，大力打造农业产业集群；稳步发展创意农业，利用“旅游＋”、“生态＋”等模式，开发农业多功能性，推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合；强化品牌和原产地地理标志管理，推进农村电商、物流服务业发展，培育形成1—2个区域农业知名品牌，构建支撑田园综合体发展的产业体系。

③、创业创新，培育农业经营体系发展新动能

积极壮大新型农业经营主体实力，完善农业社会化服务体系，通过土地流转、股份合作、代耕代种、土地托管等方式促进农业适度规模经营，优化农业生产经营体系，增加农业效益。同时，强化服务和利益联结，逐步将小农户生产、生活引入现代农业农村发展轨道，带动区域内农民可支配收入持续稳定增长。

④、绿色发展，构建乡村生态体系屏障

牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，优化田园景观资源配置，深度挖掘农业生态价值，统筹农业景观功能和体验功能，凸显宜居宜业新特色。积极发展循环农业，充分利用农业生态环保生产新技术，促进农业资源的节约化、农业生产残余废弃物的减量化和资源化再利用，实施农业节水工程，加强农业环境综合整治，促进农业可持续发展。

⑤、完善功能，补齐公共服务体系建设短板

要完善区域内的生产性服务体系，通过发展适应市场需求的产业和公共服务平台，聚集市场、资本、信息、人才等现代生产要素，推动城乡产业链双向延伸对接，推动农村新产业、新业态蓬勃发展。完善综合体社区公共服务设施和功能，为社区居民提供便捷高效服务。

⑥、形成合力，健全优化运行体系建设

妥善处理好政府、企业和农民三者关系,确定合理的建设运营管理模式，形成健康发展的合力。政府重点负责政策引导和规划引领，营造有利于田园综合体发展的外部环境；企业、村集体组织、农民合作组织及其他市场主体要充分发挥在产业发展和实体运营中的作用；农民通过合作化、组织化等方式，实现在田园综合体发展中的收益分配、就近就业。

3大政策扶持资金

综合考虑各地发展建设基础、开展试点意愿、改革创新工作推进、试点代表性等因素，中央财政将按照三年规划、分年实施的方式，三年共扶持1.5个亿，地方财政根据实际情况给予安排。政府扶持资金、资金使用方式如下：

❖ 中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排，每个试点省份安排试点项目1—2个，各省可根据实际情况确定具体试点项目个数。

❖ 经财政部年度考核评价合格后，试点项目可继续安排中央财政资金。对试点效果不理想的项目将不再安排资金支持。

5种财政资金使用方式

❖ 试点项目资金和项目管理具体政策由地方自行研究确定。

❖ 各试点省份、县级财政部门要统筹使用好现有各项涉农财政支持政策，创新财政资金使用方式，采取资金整合、先建后补、以奖代补、政府与社会资本合作、政府引导基金等方式支持开展试点项目建设。

申报时间

国家级田园综合体申报时间是6月底前，具体方案提交为7月中旬。

省级田园综合体申报时间按照各省财政厅文件执行。

申报部门

国家级田园综合体申报部门：

财政部农业司（国务院农村综改办）、国家农发办。

省级田园综合体申报部门多为财政厅农发办。

申报流程

申报材料

•国家级田园综合体：

需要报送试点三年规划及年度实施方案。

•省级田园综合体：

按照各省财政厅文件执行，多提供项目可行性研究报告。

方案的具体编制大纲如下：

1、基本情况：开展试点区域内（包括建设地点所在地的县市区、乡镇和行政村）农业农村经济和社会发展、农业基础设施和农业产业发展现状，开展试点的必要性和重要性等。

2、田园综合体概况：包括田园综合体建设地点、区域面积、时间、建设领导小组情况、主要技术支持和合作单位、主导产业（产品）、（拟参与投资与运营）企业与农户等方面的总体情况。

3、指导思想、基本原则目标任务

4、主要建设内容：田园综合体内六大支撑体系的建设任务，包括功能板块、项目布局、发展重点等，附规划图。年度实施方案还应明确年度项目建设内容、建设数量或任务。

5、建设、管理和运营体制机制：包括田园综合体的建设运营管理机构，运营机制；农民、村集体组织、农民合作社与企业的利益联结机制等。

6、投资估算与资金筹措方案：三年总投资及年度投资需求估算，农业综合开发资金安排用于土地治理子项目的资金规模和比例；统筹整合其他渠道财政资金的来源几件这内容;社会资本及金融资本的来源及建设内容等。年度实施方案中应进一步细化落实到具体建设项目的投资估算和资金筹措方案。

7、经济、社会和生态效益

8、资源环境影响评估分析：重点对区域内水资源供需平衡及水质、生态环境影响分析。

9、政策保障措施：申报材料中除重点说明保障项目建设顺利进行的各项措施外，还应专门说明保证田园综合体“姓农为农”、与市场对接可持续经营载体、保护农民利益、保持原有田园风貌的具体措施。

10、其他

（1）分年度建设内容、目标任务和投资估算须以附表形式予以说明；

（2）当年拟扶持的土地治理项目和产业发展项目，应编制可行性研究报告，按照有关规定进行评审。

（3）省级农发机构还应对竞争立项、项目公示等方面情况予以说明。

▍田园综合体规划中心解读

田园综合体规划中心认为田园综合体是集“生态为依托、农业为基础、旅游为引擎、数据为支撑、金融为保障、健康为理念、市场为导向的智慧集约型大农业产业集群”与“美丽田园建设运营创新模式”为一体的中国特色“三农”问题全面深化改革试验田。

这个观点主要从三个角度进行解读，第一是针对长期工作生活在城市的市民，田园综合体可以满足他们对安全健康的农产品和品质化的乡村体验生活的消费需求。第二是生活在本地的农村居民，要满足他们对田园版的现代城市化配套以及社会福利的需求。第三是对于中国乡村的发展，希望通过田园综合体进行农旅、文旅一体化，乡村区域综合发展以及优化城乡二元结构。

传统的乡村到田园综合体的变化经过了四大转变，第一个就是功能的转变，从简单的农作物生产功能到集生产、加工、销售、展示为一体的复合功能。第二个就是模式的转变，从农业模式转成农业+的模式。第三个是产业的转变，从农业产业链转变为综合的产业链，产业链从生产端向体验端转移。第四个是价值的转变，从早期的田园产出不高到拓展新的价值空间，实现经济价值、生态价值和生活价值。

拿地攻略！如何以“田园综合体”的名义向政府拿地？

▶ 一、哪些地可作为休闲农业用地？

1、农民自有住宅、闲置宅基地

在休闲农业园区中常常存在一些村落，开发者的惯性思维常常是将这些破旧的房子拆掉重建，而不是根据现有的基础进行改造和装修。殊不知这不仅破坏了乡村田野的原始风味，而且也在无形中增加了开发者进行酒店住宿土地审批的难度和建设成本。

农业部等部门《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中明确规定支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业，因此在进行休闲农业开发建设中要充分利用农民自有住宅、闲置宅基地。

2、农村集体建设用地

农村集体建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地，主要包括乡（镇）村公益事业用地、公共设施用地和农村居民住宅用地。

3、四荒地

四荒地主要包括依法归我国农民集体使用的“四荒地”、农民集体经济组织所有的“四荒地”。具体指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地，属于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

“四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。

2016年中央一号文件以及《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。

4、城乡建设用地增减挂钩

指休闲农业项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地，数量和质量验收合格后，再用作建设用地。转换方式，具体政策通过制定相应的法规来规范。

如：在数量上，异地垦地与当地占地面积之比，可根据不同情况，分别为3倍、4倍、5倍。在质量上，保证新垦地总产量大于所占地原产量。

异地可以是本乡镇、本区县，经国家相关主管部门批准也可跨省区实施。这应该是既保证18亿亩耕地只增不减，又保证必要的建设用地供应。当然还有许多具体政策要进一步研究，比如垦地与生态保护的问题、操作中的管理监督问题等。

5、其他方式

《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）提出，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

▶ 二、休闲农业用地有哪些限制

1、不得占用基地农田

基本农田俗称“吃饭田”“保命田”，其重要程度不言而喻。对于基本农田有“五不准”：

（1）不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；

（2）不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；

（3）不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；

（4）不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；

（5）不准非农建设项目占用基本农田（法律规定的国家重点建设项目除外）。

因此，在进行休闲农业开发中必须弄清楚其是否占有基本农田。

2、不得超越土地利用规划

各地区国土资源部门都会制定土地利用总体规划，规划会规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者和使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地；此外还会确定土地利用年度计划，对年度内新增建设用地量，土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等做出具体安排。

休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途，符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标，以满足休闲农业园区对建设用地的要求。

3、严禁随意扩大设施农用地范围

以农业为依托的休闲观光等用地须按建设用地进行管理。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理，而非按农用地管理。

进行建设用地管理就必然涉及农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。这在无形中既增加了休闲农业开发建设成本，而且也使得农业休闲开发变得更为复杂，甚至会使部分休闲农业夭折。

▶ 三、如何规避这些限制

有些人在休闲农业开发中，可能会使用以下6种方式来规避休闲农业用地限制：

1.用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设；

2.以建设临时生产用房名义进行修建；

3.修建水泥柱，将建筑物腾空，以满足不破坏耕作层的要求；

4.修建木屋或钢架房，即使查处也能低成本拆除；

5.以建设温室大棚的方式建餐厅；

6.用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动。

但是，以上方式为规避政策的监管，打了“擦边球”，碰触了土地使用政策的红线，从根上将不仅无法规避休闲农业用地的限制，还隐藏着很大不确定性和风险。

最合法安全的方法就是通过立项审批，申请建设用地，这当然也是最困难的方法，拿地费用也相对很高。

▶ 四、可能会步入哪些误区

1、无址可选也要选

有时候，土地并不像普通商品，有充分的选择空间。在选址的过程中，土地往往独此一家，让你别无其他选择。例如，家乡有限的土地资源，而作为开发者，又急切地想去做，以至于无址可选的时候也要去选。可想而知，这种选址方式肯定最终效果不理想。

2、有地就先拿下再说

休闲农业作为一个舶来词，许多人对此并没有深刻的见解。许多人拿地心切，在没有做好充分的休闲农业规划前，就匆匆决定，先拿下再说，到手之后再去为它量身定做合适的衣服。至于效果如何，恐怕只能听天由命了，做好了是一块肥肉，做不好只会成为烫手的山芋。

3、跟着感觉走

做休闲农业项目不能跟着感觉走，而是要有一双犀利的慧眼，慧眼是要对所选之地的价值有准确的认识，了解土地如何开发与利用，还要对未来的发展有远见，尤其是目标客户及将来市场情况的判断，还要有项目与市场的对接手段。

唯有具备这些，才不至于陷入误区。如果仅仅凭借以往经验，跟着感觉走，恐怕将成为后来人的反面教材。

▶ 五、其他拿地方法

1、采用土地银行的方式

在完成农村土地确权工作的地区，可采用“土地银行”的方式，实现农村集体土地指标的自由流转、质押和融资。这对于农户获取启动资金自营个体旅游项目和专业企业规模化获取土地用于开发大型旅游项目而言都具有现实意义。

2、建立以土地股份为基础的合作社

有条件的农村集体可以建立合作社，农户以承包的土地入股，进行股份合作。这样可以使土地集中经营、高效经营、形成规模化、产业化经营。这种方式，管理制度严格，管理方法科学，对加强休闲农业和乡村旅游领域的农村集体经济发展能力，保障发展成果切实惠及本地有着极大的促进作用。

3、使用农村闲置宅基地及废弃园地

城镇化的快速发展，令大量农民进城买房，农村房屋闲置，田地疏于管理。实际上，在新农村集中居住后，闲置下来的村庄农舍、废弃林园等恰好是休闲农业与乡村旅游的良好发展空间。

对这些农村集体土地进行指标整理和农林复垦，并根据旅游产业经营需求合理配置建设用地指标，有助于提高休闲农业与乡村旅游的招商效率与质量。

4、土地置换、租赁、入股联营等

对经济效益不理想的集体用地，可采取土地置换、租赁、入股联营等方式，统筹盘活这些存量集体土地。一方面可以解决旅游开发过程中，需要迁移部分农户的住宅、承包地的问题；另一方面可以充分发挥土地使用价值，集约化发展，便于个人或企业经营管理。