绿色环抱中的琼中县湾岭镇大边村。盘志强 摄
2018年4月13日，习近平在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。
同年10月16日，国务院批复同意设立中国（海南）自由贸易试验区并印发《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》。该方案指出，自贸试验区的实施范围为海南岛全岛。自贸试验区土地、海域开发利用须遵守国家法律法规，贯彻生态文明和绿色发展要求，符合海南省“多规合一”总体规划，并符合节约集约用地用海的有关要求。
土地是海南省最宝贵的自然资源。为了把有限的建设用地配置给好的企业和项目，同时破解房地产业“一枝独大”、经济基础薄弱、抗风险能力偏弱等长期存在的“老大难”问题，海南省以自贸试验区建设为契机，围绕土地管理制度改革创新展开了一系列有益探索。
创新用地方式 破解供地难题
项目要落地，首先必须有土地。没有土地，再好的项目也只能是“空中楼阁”。
自贸试验区“落户”后，海南省迎来乡村振兴新机遇。为保障美丽乡村建设项目顺利落地，海南省大胆创新用地方式，明确规定对零星公共服务设施包括厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯、电子监控等建筑物或构筑物（占地面积不超过100平方米），以及路面宽度不超过8米的农村道路（含乡村旅游道路）等，项目用地可采取“只征不转”或“不征不转”的方式，按照土地现状用途管理，由项目用地单位与土地权利人依法签订土地使用合同，明确双方种植、养殖、管护与经营等土地使用关系。
这一办法取得了立竿见影的效果。发生在海南省琼中黎族苗族自治县湾岭镇大边村的可喜变化，就是一例。
2018年以来，通过实行“只征不转”或“不征不转”的项目用地方式，大边村基础设施建设快速推进，村容村貌日新月异，村民的日子一天比一天红火。如今，村里统一安装了污水管道，修建了垃圾储运站，彻底告别了“垃圾乱放、污水横流”的旧模样。
大边村只是琼中县农村污水治理工程的一个缩影。琼中县是海南省三大江河——南渡江、万泉河和昌化江的主要发源地，被誉为海南的“水塔”。2018年以来，为保证下游各市县用水安全，琼中县以“富美乡村建设”为载体，以改善农村人居环境为突破口，率先开展了全县域农村污水治理工作。截至目前，已建成农村分散式污水处理示范项目298个，涉及303个自然村，总占地面积约45亩；其中已运行181个，受益人口达2.2万。
“298个项目，用地面积一律控制在100平方米以内，均采取‘只征不转’或‘不征不转’的用地方式。项目占用的土地，用地单位只有使用权，所有权仍归村集体所有。由于项目用地的土地性质没有发生改变，政府只需拨付青苗补偿款，用地成本大幅降低。”琼中县自然资源和规划局征收与开发利用权益股负责人李进业告诉记者。
用地方式创新带来的效益，远不止这些。
“这项改革的一个优点，是不用再办理农用地转用审批手续，极大地提高了建设用地保障效率，不仅解决了用地难的问题，还大大节省了新增建设用地计划指标和耕地占补指标，这将有效缓解我省的土地供需矛盾。”海南省自然资源和规划厅党组书记、厅长丁式江如是说。
这项改革对保障农民土地权益同样意义重大。丁式江表示，按照原有的土地利用方式，采取一次性土地征收和农用地转用方式，农民在获得一次性补偿的同时将直接失去土地使用权。没有土地使用权，也就失去了长远生计保障。改成“不征不转”后，项目用地单位可采取购买服务的方式，让农民继续在土地上从事植树、种草等工作，由此解决了农民的长远生计问题，对促农增收和社会稳定十分有利。
琼中县湾岭镇大边村新貌。尹建军 摄
保障产业用地 优化营商环境
近年来，随着海南全省“多规合一”改革的纵深推进和生态红线的划定，单纯依靠加大土地供应的外延型发展模式已难以为继。加快转变土地利用方式，切实提高土地利用效率，对海南省而言变得更加迫切——自贸试验区建设，为这种“转变”注入了巨大的动力。
2019年3月24日，为切实保障自贸试验区产业用地，把稀缺的土地资源用到刀刃上，海南省人民政府发布了《关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》（以下简称《意见》）。
《意见》明确，改革新增建设用地计划指标安排机制。全省统筹安排新增建设用地计划指标，保障重点产业、重大项目用地。优先保障以旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导的产业、全省12个重点产业（商品住宅项目除外）、重点产业园区产业项目用地以及省招商工作联席会议审议通过的招商项目用地。
为进一步降低产业项目用地成本，《意见》强调，优化产业用地基准地价。在2019年底新一轮产业用地基准地价标准出台前，重点产业园区内主导产业的基准地价，可按照相对应土地用途现行基准地价的60%确定；总部经济项目和有重大产业带动作用的大型游乐设施及配套主题酒店、信息网络、新兴信息技术服务、互联网产业项目，申请使用商服用地的，其基准地价可按现行商服用地基准地价的60%确定。经省招商工作联席会议审议通过的具有重大产业带动作用的产业项目，还可结合全国工业用地最低价标准，由市县政府按照集体决策方式确定产业用地出让起始价和底价。
海南华盛公司成为这一政策的典型受益者。
2018年，通过招商引资，海南省东方市引进华盛公司非光气法聚碳酸酯项目，拟投资30亿元。土地用途为工业用地，项目评估总地价为12553万元。
“该项目是东方工业园区的主导产业项目。我们根据《意见》明确的政策，按照现行基准地价400元/平方米的60%（约240元/平方米），确定该项目用地出让起始价为7136万元。挂牌出让后，该项目用地由华盛公司竞得，成交价款为7136万元，土地取得成本直降5000多万元。”东方市自然资源和规划局副局长彭建介绍说。
“用地成本降低，意味着发展资本增加，这对华盛公司来说是难得的利好。优化产业用地基准地价对企业吸引力很大，非常有利于促进海南省产业园区高质量发展。”海南省自然资源和规划厅改革综合处处长王雪皓表示。
为了给产业项目拓展更多用地空间，《意见》还明确，深化农村集体建设用地制度改革，允许农村集体建设用地入市发展产业项目。
按照这一要求，海南省加快推进文昌市农村土地制度改革试点。今年以来，一是通过“就地入市”“异地调整入市”等多种途径，成功入市23宗农村集体经营性建设用地，总面积约190亩；二是推进农村土地征收制度改革，累计完成征地11987亩；三是宅基地制度改革与农村集体建设用地入市融合推进。在总结文昌市试点经验的基础上，海南省稳步推进全省农村土地制度改革试点，重点在“集体土地上建设租赁住房”“宅基地有偿使用”等方面加强改革创新，加快建立城乡统一的建设用地市场，取得了明显成效。
海南省陵水县清水湾国际游艇小镇一瞥。 尹建军 摄
强化土地调控 提升用地效率
党的十八大以来，海南省土地管理中存在的一些问题日渐凸显，成为制约全省高质量发展的“瓶颈”。这些问题包括：土地利用效益较低、土地利用方式粗放、土地资源配置不够合理、土地市场化水平不高等。特别是房地产业“一枝独大”，造成对土地资源占用过多，影响了其他产业的有序升级。
针对这些“痛点”，自贸区建设伊始，海南省就坚决贯彻新发展理念，以壮士断腕的决心，坚定不移地实施房地产调控。2018年4月16日，就在建设自贸试验区重磅消息公布的第四天，海南省及时发文强调，严格执行“房八条”，防止炒作和哄抬房价，随后又推出极为严格的全域限购房地产调控措施。这既是海南省委、省政府坚决贯彻落实中央关于严控房地产市场炒作要求，防范炒房炒地等投机行为的紧急举措，也是解决产业结构“一房独大”顽疾的长远部署。
加强房地产调控的同时，海南省积极鼓励和引导存量商品住宅用地转型，用于旅游业、现代服务业和高新技术产业等符合自贸区（港）发展定位的产业项目；建立健全退出机制，将位于生态保护红线范围内和开发边界外等区域的存量商品住宅用地调出建设用地范围。
调控举措成效明显。今年1~11月，海南省非房地产投资占固定资产投资总量的比重达57.6%，历史上第一次超过50%，全省靠以房地产为主的固定资产投资拉动经济的格局正在改变。
2018年初，海南省还首次把对赌协议机制引入到土地利用管理中，将土地投资强度、产值、税收等相关指标作为建设用地供应准入标准。按照这一机制，依法供应的土地竣工投产后，对税收达不到标准的，可以按年补收约定税收与实际上缴税收的差额；对投资强度、亩均产值达不到约定标准50%，或者亩均税收达不到约定标准30%，或者超期未竣工的，可以按约定按照剩余年期返还土地出让价款及利息的方式收回土地使用权，对地上建筑物或附着物可按约定处理。
同时，实行“弹性年期”+“对赌协议”供地方式，规定首次供应年限到期后，对不符合相关协议约定的，按协议约定收回土地使用权；建立和完善先租后让等供地方式，积极探索“点状供地”模式；对租赁商品住宅、互联网、健康和生物医药、会展等重点产业，地下空间使用权实施差别化的地价管理，进一步降低企业用地成本。
记者在海南西部和中部市县采访时了解到，如今这些地方新出让土地时，市县相关行业主管部门均会同企业签订对赌协议，确保了项目按时开工，杜绝了土地闲置浪费。数据显示，去年该政策实施以来，全省供地共签订对赌协议81宗，面积4962亩。
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海南自贸区用地保障政策概览
国务院印发的《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》指出，建设海南自贸试验区是党中央、国务院着眼于国际国内发展大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大决策，是彰显我国扩大对外开放、积极推动经济全球化决心的重大举措。
该方案强调，要全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以制度创新为核心，赋予更大改革自主权，大胆试、大胆闯、自主改，深化“放管服”改革，加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境，将生态文明理念贯穿海南自贸试验区建设全过程，积极探索自贸试验区生态绿色发展新模式，加强改革系统集成，力争取得更多制度创新成果。
从此，海南的发展建设掀开了崭新篇章。
今年3月24日，海南省政府发布《关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》（以下简称《意见》），明确提出强化规划引领，提升规划管控的科学性灵活性，创新产业项目土地利用分类管理方式，实行差别化产业项目用地供地模式，提高土地节约集约利用水平，为海南自贸区（港）建设提供有力的规划和用地保障。
《意见》涵盖了规划管理、用地指标分配、供地方式、地价标准、土地转型盘活、乡村用地等方面的政策创新。一是优化产业空间规划和布局，促进产业项目向产业园区开发边界内聚集。二是简化控规动态调整实施机制，对符合条件的地块，可不对控制性详细规划进行
调整报批。三是全省统筹安排新增建设用地计划指标，优先保障以旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导的产业等项目用地。
《意见》提出探索建立“只征不转”或“不转不征”土地利用制度。对开发边界范围内新增的防护绿地、公园绿地等生态绿化用地；自然景观用地、农牧渔种植和养殖用地；休闲农业和乡村旅游项目中的观光台（占地面积不超过100平方米）、栈道（宽度不超过2米）等非永久性附属设施用地；零星公共服务设施用地，路面宽度（车行道）不超过8米的农村道路（含乡村旅游道路）等用地可采取“只征不转”或“不征不转”的方式，按照土地现状用途管理，由项目用地单位与土地权利人依法签订土地使用合同，明确双方种植、养殖、管护与经营等土地使用关系。
同时，《意见》对降低企业用地成本，扶持企业发展，保障自由贸易区（港）项目建设，提出具体扶持措施。包括实行差别化产业项目用地供地模式、完善地价和用途管理体系、鼓励现有产业转型升级、支持地下空间合理开发利用等。
此外，《意见》还对支持美丽乡村建设、全域旅游、优化设施农用地管理等方面提出具体要求。允许在符合规划的前提下以出让、租赁、作价出资（入股）等方式利用农村集体建设用地进行产业项目建设。允许实施美丽乡村、全域旅游等占用农用地的产业项目保留集体用地性质，采取“只转不征”方式落实项目用地。鼓励利用农村集体建设用地进行经营性基础设施、公益设施项目建设。为支持海南发展热带特色高效农业，对规模化农业种植项目给予一定面积的配套设施用地，用于建设果蔬冷库、农产品晾晒、临时存储、分拣包装等设施。
据报道，海南自由贸易试验区自2018年11月28日至今，共举行了7个批次项目集中开工和签约，共集中开工793个建设项目，总投资4352亿元；集中签约393个项目，总投资3744亿元，有力促进了海南旅游业、现代服务业、高新技术产业的培育发展和中央各项部署政策的稳步落地，同时拉动了全省固定资产投资增速连续9个月回升。