资源治理，走向国家大战略

（来源： 中国国土资源报）

提要：今年全国两会发布的《政府工作报告》，交出了2016年我国生态文明建设的成绩单：强化大气污染治理，二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降5.6%和4%，74个重点城市细颗粒物（PM2.5）年均浓度下降9.1%。优化能源结构，清洁能源消费比重提高1.7个百分点，煤炭消费比重下降2个百分点。推进水污染防治，出台土壤污染防治行动计划。那么，在生态文明建设过程中，国土资源领域该如何参与、更好地发挥作用？3月22日举办的国土资源战略学术研讨会上，来自国土资源部、教育部、国务院发展研究中心、中科院等部门和单位的有关专家为我们提供了答案。

“上世纪70年代，日本有一个‘四大公害诉讼’案件。主要是由于水土铬污染，导致雄本县水俣病、富山痛痛病、三重哮喘病、新泻水俣病。这说明日本在发展经济过程中照样也经历了严重的环境污染。我们要避免走日本在高速经济增长伴随着环境破坏的模式。”国务院参事、国土资源部原总工程师张洪涛从实例切入，联系国内外相关情况与形势，重点介绍了生态文明背景下我国的能源结构。

今年全国两会上，代表委员们对污染问题反响特别强烈，提出了非常重要的意见和建议。雾霾到底从哪里来？一致认为，罪魁祸首是煤炭，主要是二氧化硫、氮氧化物、烟尘等，另外还有汽车的排放、城市建设的扬尘等。

张洪涛介绍，我国的能源结构为，电力及其他占4.5%，原油占18.1%，天然气占4.9%，原煤占72.1%。其中煤炭占比仅比2010年的76.2%略有降低。再看非化石能源，占13.3%，这个数字在国际上不低，但是这个数据中大部分是水力发电，去掉水力发电后，真正的新能源非常少。

2016年，全球煤炭消费总量不到1/3，石油1/3、天然气占1/4，剩下的是非化石能源。显然，去年中国煤炭消费与世界平均水平比较，我们的差距还特别大，因为我们的能源结构是以煤炭为主。因此，发展新能源十分必要。张洪涛着重介绍了新能源中的页岩气和天然气水合物。

2016年11月美国的天然气出口量日均2.1亿立方米，进口1.98亿立方米，美国EIA（电子工业协会）预测，2017年下半年美国将成为天然气的净出口国。世界的能源格局必然影响到中国，中国天然气表观的消费量，“十二五”期间年均增速12.4%，2016年增长仍在两位数，2021年中国天然气表观消费量将达3453亿立方米，5年复合增长率9.4%，进口量1544亿立方米（约1.1亿吨）。目前，中国已经投产的液化天然气接收站共计15座，总接转能力500万吨。这样的市场我们不得不去研究它、重视它，并采取一系列的措施。

我国的页岩气后来居上，可采储量21.8万亿立方米，全球最多，目前我国页岩气探矿权有44个、14.4万平方千米，设立了涪陵、长宁—威远和昭通等3个国家级示范区。

“十三五”能源消费结构调整目标是：到2020年煤炭消费比重从现在的62%降到58%，天然气消费力争达到10%。2020年，能源消费总量控制在50亿吨，50亿吨标准煤当量。也是非常艰巨的任务。

作为未来的新能源，天然气水合物的经济意义是目前已知陆地甲烷总量的3000倍，是石油+天然气的2倍，1968年人类首次获取天然气水合物样品。1996年，原地矿部地调局开展前期研究，1999年国土资源部大调查计划确定试点勘查。2000年首次划定水合物分布海域，2004年国土资源部与德国开展政府间合作，在南海首次进行水合物勘探。2007年5月8日首次成功取样，2009年5月在永久冻土带取样成功。2011年《天然气水合物勘查与试采工程》启动，现在试采工作正在紧锣密鼓地进行，2017年2月28日，海洋地质八号和海洋地质九号水合物专项调查船正式下水。

张洪涛认为，“十三五”期间要打好四场攻坚战：坚持绿色发展，着力改善生态环境；拓展区域发展空间；坚持全方位对外开放；进一步参与全球治理。推进生态文明建设要坚持优化能源利用结构，实行传统能源与新能源双轮驱动。正如《能源发展“十三五”规划》中所说，既要优存量（推动煤炭清洁高效开发利用），也要拓增量（加快提升水能、风能、太阳能、生物质能等可再生能源比重），安全高效发展核能，优化能源生产布局。

国务院发展研究中心研究员周宏春报告的题目是《生态文明与全球资源治理》。

他强调，目前我国的国情是：“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”。其中，对“资源约束趋紧”的理解，周宏春认为有三层含义：一是我们开采的矿产品的品位下降了；二是提炼矿产品需要的技术投入是增加的；三是开发矿产的成本是增加的。报告中，他着重讲了资源安全与全球资源治理。

周宏春介绍，资源安全是国家安全的重要组成部分，它的内涵在不断地变化，国内讨论的传统安全主要是石油安全。总体来看，我国石油的对外依存度在不断攀升。运输通道安全隐患、自然灾害、突发事件都是对外依存度不断攀升的安全隐患，另外一个影响因素就是环境污染和气候变化。现在国内的看法是“能源环境+气候变化”是同源问题，讨论的核心是污染物的排放和二氧化碳的排放。人类文明的消失很多跟自然资源有关，例如楼兰古国的消失，肯定跟水有关系。

那么，全球资源治理怎么做呢？周宏春认为，资源有分布的特殊性，需要统筹平衡关系。习近平总书记一直在强调，中国要增强在国际上的话语权。按周宏春的理解，就是用外国人听得懂的话来讲中国故事。因此，研究全球资源治理十分必要，意义重大，应积极发挥中国政府的主导作用。

如何发挥主导作用呢？周宏春提出，利用中非论坛、中国—中亚合作论坛、欧亚论坛等已有途径，建立资源治理结构，开启“一带一路”资源合作开发和共同发展；加强对委托的外贸公司、进出口贸易公司的管理，对外公司驻华办事机构进行监督，以减少通过垄断获得暴利行为；成立类似OPEC的机构，由自然资源“国资委”承担相关工作，对内协调企业的资源需求，对外开展合作交流，最终达到以资源可持续利用促进经济社会可持续发展的目标。

探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，是2013年11月召开的党的十八届三中全会作出的重大决定。研讨会上，中科院地理与资源科学研究所研究员封志明介绍了自然资源资产负债表编制理论与实例。

他介绍，自然资源资产负债表的编制缘起于资产评估与国家资产负债表研制，将自然资本价值尽可能编列在资产负债表上已成为国内外学术届的共识。所以，许多国际组织和科研机构都在采取不同的编制办法和技术办法来推进资产评估和负债表的编制，目前从分类到综合，从实物到价值，从存量到流量，编制自然资源分类实物量表、综合价值量表和存量流量表，已成为国内外自然资源资产评估与自然资源核算的重要趋向。

自然资源资产负债表用来干什么呢？可以用四句话来概括：一是摸清自然资源资产“家底”；二是理清资产变化及负债情况；三是明确自然资源资产所有者权益；四是界定管理者责任。

要探索编制自然资源资产负债表，是一项既要遵循国际准则，又要体现中国特色的制度创新。研究人员认为，自然资源资产负债表是采用国家资产表的方式，利用资产负债表的工具，将一个国家和地区所有自然资源资产分类加总，形成的一张报表。它要有国家资产负债表的方式，采用资产负债表这样一个工具，可以显示某一个时代自然资源资产的家底，可以反映一定时期内自然资源的使用状况对生态环境的影响。

封志明介绍，2014年初，中国科学院启动了“自然资源资产负债表原型研究与应用”项目，该项目在2016年7月份结束。期间，他们从100个先行示范区中在南方、北方各找了一个城市，即湖州和承德做了试点研究，有了一些初步的结论。

项目执行期间，他们从理论上确定了负债表编制的原则和技术途径，建立了负债表的框架体系和表示结构，实践上编制完成了首张县市自然资源资产负债表。

目前，封志明和他的团队对自然资源资产负债表有了一些基本判断：自然资源资产负债表编制尚无国际先例，将自然资源价值尽可能编列在国家资产负债表上已成为学界共识；国内学术界和政界在汲取经验的基础上，在表式设计、资源核算开始自然资源资产负债表的探索研究，多个示范区开展了自然资源资产负债表编制的研发与设计，所以中国自然资源资产负债表的实物表编制正在试点；自然资源资产负债表编制尚处在探索试编阶段，需要对负债核算与资产价值化等关键技术，从分类到综合，从实物到价值，从理论到实践，实现自然资源资产负债表编制的标准化、规范化、结算化。

那么，它到底是一张什么表？封志明给出了答案：自然资源资产负债表是加总报表是“形神兼备”的资产负债表。它是一个统计报表，不是会计报表，因为现在还没有完善的会计准则。不必追求严格的会计报表的平衡关系，因为在量化不能统一到价值的时候，平衡环境很难存在。不是所有者权益，而是管理者责任，在自然资源资产完全确权之前，它只能是管理者的责任。它是个报表体系不是单张报表，编制可以先实物后价值，先存量后流量，先分类后综合。但是不能没有价值，没有价值就无法综合，没有流量就无法正确的评价。没有价值就无法进行综合，没有分类的研究就不可能开展综合研究，所以不能没有综合，不能没有价值。下一步，研究人员将发展完善它的方法、研究提出它的标准和规范，最后集成系统，预计在2018年完成。

此外，中国农业大学教授张凤荣介绍了关于我国耕地和耕地后备资源数据的经验认识，他从“二调”耕地数据入手，引发了有关耕地数量质量评价指标体系的思考。他认为，在大数据时代，调查数据的真实性显得更加重要。可靠的耕地数据对土地管理极为重要，要加强数据的甄别，避免数据统计受人为因素的干扰。到会的国土资源部顾问方克定研究员也认为，国土资源战略研究要科学把握我国的区位特征和经济发展的阶段性。

（来源： 中国国土资源报）