自然资源资产产权改革明确方向

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出了自然资源资产产权改革总体目标和主要任务，从中可以看出，我国自然资源资产产权制度改革将提速。其中，土地制度改革和油气产权改革等方面颇受关注，与农村承包地、宅基地“三权分置”等为各界熟知的改革不同，《意见》提到“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”；探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接；依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权衔接机制等。

导读

与农村承包地、宅基地“三权分置”等为各界熟知的改革不同，《意见》提到“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”，引起各方关注。

统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，正在加速建立。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）。

《意见》提出，到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。

产权制度改革加速

《意见》被认为是推动我国自然资源资产产权制度改革的纲领性文件。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制后，相关改革开始加速。

2017年初，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，这一意见被认为将促进自然资源占用内化到企业成本中，使得水、大气、土壤等环境治理，形成了环保税、自然资源补偿、政府补贴三大收入来源。

而2018年自然资源部的组建，使得改革有了领导部门。根据2018年的《深化党和国家机构改革方案》，新整合的自然资源部，肩负着“两统一”职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

2019年两会期间，自然资源部部长陆昊表示，“两统一”职责中的第一个“统一”，就是统一为自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用四个关键环节设立新的司局、履行新的职责任务。

而此次《意见》则囊括了健全自然资源资产产权体系、明确自然资源资产产权主体、开展自然资源统一调查监测评价、加快自然资源统一确权登记、强化自然资源整体保护、促进自然资源资产集约开发利用、推动自然生态空间系统修复和合理补偿、健全自然资源资产监管体系、完善自然资源资产产权法律体系等九个方面的具体任务。

其中，作为自然资源资产产权制度基本建立的技术基础，21世纪经济报道记者从自然资源部了解到，未来我国将构建“1+X”型自然资源调查体系，“1”是自然资源基础调查，每10年开展一次，“X”是多项专业调查，5年为一个周期，变更调查每年开展一次。

目前，第三次全国国土调查正在进行中，据了解，已有黑龙江省、浙江省湖州市等地，将国土、林、草、水等自然资源调查统一纳入国土调查中。

另外，加强法治建设，被认为是自然资源综合管理的重中之重。此次《意见》也提出，要全面清理涉及自然资源资产产权制度的法律法规，对不利于生态文明建设和自然资源资产产权保护的规定提出具体废止、修改意见，按照立法程序推进修改。

其中，由于涉及大量企业的实际利益，2018年12月首次提请全国人大常委会审议的资源税法草案，引起大量讨论。

2019年两会期间，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在接受21世纪经济报道等媒体采访时表示，国家征收矿产资源补偿费行使的是作为矿产资源所有者的所有权职能，而国家征收矿产资源税行使的是作为行政管理者的职能，推进资源税改革，不能以清费立税的名义用矿产资源税完全取代矿产资源补偿费。我国的矿产资源补偿费本来就明显低于国际水平，而目前采用税制平移形成的“草案”，其税收标准根本不能弥补矿产资源补偿费的缺失，这将造成作为国有资产的矿产资源收益大量流失。

蔡继明建议，在基本保持“草案”税收标准不变的前提下，恢复对矿产资源补偿费的征收并相应提高收费标准。

土地管理法修订加速

在众多自然资源中，国土资源最为引人关注。21世纪经济报道注意到，在土地制度改革领域，《意见》提到多项内容。

《意见》提到，要落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”；系统总结农村土地制度改革试点经验，加快土地管理法修订步伐；加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。

此外，《意见》还表示，在福建、江西、贵州、海南等地探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制；在全民所有自然资源资产有偿使用试点地区、农村土地制度改革试点地区等其他区域，部署一批健全产权体系、促进资源集约开发利用和加强产权保护救济的试点。

其中，与农村承包地、宅基地“三权分置”等为各界熟知的改革不同，《意见》提到“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”，引起各方关注。

我国物权法第一百六十三条指出，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。

但有法律界人士向21世纪经济报道记者表示，物权法并未对三种权利如何具体区分做出可操作的规定，而在现实中，随着地下空间的开发越来越受到重视，相关法律纠纷相对较多。

而全国工商联城市基础设施商会秘书长程林也向21世纪经济报道记者表示，统筹地表、地上和地下的建设用地使用权，需要首先摸清情况。地表、地上的确权登记和监测相对容易，但地下涉及部门多、监测难度大，需要优先解决。

实际上，城市地下空间开发已经开始受到重视。2016年，住房城乡建设部编制了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，提出力争到2020年，初步建立较为完善的城市地下空间规划建设管理体系。

而在城市建设的未来标杆雄安新区，官方也多次明确表示，统筹推进地下管廊和预留工程项目建设，按照“先地下、后地上”的原则，合理开发利用地下空间。

对此，中央财经大学城市管理系主任、副教授王伟表示，地上、地表和地下其实代表的是国土空间的三维立体化的一个分解，从土地的角度看，应该包含了一个集约开发的理念。地下空间开发其实是城市发展到高级阶段的一个表现形式，本身地下空间的开发对于规划的编制理念、编制技术以及后期的实施施工技术、运营管理要求比较高，从建立规划地下空间的理念来讲是好的，在现实中并不是所有的城市都具备这种能力，目前国内来看主要集中在大城市。

而程林则指出，目前我国一些增量的地下空间开发做得不错，但对于存量空间的开发，不管是产权方面、投入产出方面、企业回报方面，都还需要进一步研究。